Cambios en las políticas de suelo en Brown: ¿hacia dónde marcha el municipio en materia habitacional?
El municipio de Almirante Brown al sur del conurbano bonaerense se ha caracterizado históricamente por su marcado perfil trabajador y popular, con un fuerte predominio de población de estratos medios y medios bajos. Al igual que la mayoría de los municipios del segundo cordón del Gran Buenos Aires (GBA), Brown enfrenta actualmente un déficit habitacional dramático: según datos del INDEC, 20% de los hogares habitan viviendas precarias, más de 45 mil personas viven en situaciones de hacinamiento extremo y unas 41 mil dependen de alquileres. Frente a esta grave situación, la política habitacional reciente de las autoridades locales ha sido extremadamente débil, con escasas intervenciones directas. Compartimos un informe realizado por los geógrafos Ricardo Apaolaza y Juan Pablo Venturini que analizan la situación sobre la distribución del territorios y las modificaciones a las ordenanzas locales destinadas a fomentar los desarrollos inmobiliarios de countries y barrios cerrados, frente a las necesidades habitacionales urgentes de una gran parte de la población del municipio. Por ANRed
El déficit habitacional en el municipio de Almirante Brown
Almirante Brown se ha caracterizado históricamente por su marcado perfil trabajador y popular, con un fuerte predominio de población de estratos medios y medios bajos. Al igual que la mayoría de los municipios del segundo cordón sur del conurbano, Alte. Brown enfrenta actualmente un déficit habitacional dramático: según datos del INDEC, 20% de los hogares habitan viviendas precarias, más de 45 mil personas viven en situaciones de hacinamiento extremo y unas 41 mil dependen de alquileres. Se trata de datos optimistas en todos los casos, ya que se basan en prudentes proyecciones a partir del censo de 2010 (INDEC, 2010 y 2016), momento en el cual la economía del país venía de varios años de crecimiento. La situación sin duda ha tendido a agravarse desde el estancamiento económico de los años 2011/2012 y, en especial, con la crisis desatada por la pandemia de Covid-19. A estos datos del INDEC, se deben agregar los arrojados por el último Relevamiento de Barrios Populares, que determinó la presencia de 73 villas y asentamientos en el distrito, donde residen unas 22 mil familias, con más de 70 mil integrantes (RENABAP, 2022). Frente a esta grave situación, la política habitacional reciente del municipio ha sido extremadamente débil, con escasas intervenciones directas. La evidencia más elocuente de esta inacción es quizá el caso de las modestas 500 casitas de Barrio Lindo (Acumar), a medio construir desde hace más de quince años, y que tras siete años de gestión de Cascallares y su equipo siguen sin poder completarse en su totalidad.
Suelo vacante y cambios de normativa
Estructurada a partir del eje ferroviario del ramal Roca, que corre de norte a sur, la planta urbana del distrito ha tendido a crecer sobre sus zonas intersticiales hacia el Este y el Oeste. Durante las últimas décadas el crecimiento de la mancha urbana ha conllevado una constante reducción de la tierra disponible para producir suelo urbano y generar opciones habitacionales. Se estima que, de 1985 a la fecha, el suelo vacante del municipio se redujo en un 60%, pasando de unas 6.000 hectáreas a apenas algo más de 2.500 hectáreas. De esta reserva total, más del 90% se ubica en el sector de Ministro Rivadavia, zona tradicionalmente orientada a actividades primarias.
A principios de septiembre de 2020, en pleno aislamiento estricto por la pandemia y con el conflicto de la toma de Guernica como telón de fondo, el Concejo Deliberante de Alte. Brown procedió a cambiar la normativa de usos de dicha zona de reserva del municipio. Se trata de la Ordenanza 11.819/20, sobre “Zona de Producción, Preservación, Recuperación y Clubes de Campo en el área correspondiente al Parque Rural de Ministro Rivadavia”, sancionada el 1ro de septiembre por el Concejo Deliberante local (HCDAB, 2020), y convalidada posteriormente por la Resolución 560/21 del Ministerio de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
La Ordenanza 11.819/20 es el corolario de un proceso iniciado con la Ordenanza 11.366 de 2018, sobre “Regulaciones urbanísticas y de zonificación generales del municipio de Almirante Brown”. En su Título 3 (arts. del 16 a 20) se modifican las actividades permitidas en el Área Rural de Ministro Rivadavia (previamente establecidas por la Ordenanza 10.257 de 2014), agregando el uso residencial pero solo bajo la tipología de club de campo o como uso complementario de actividades agroindustriales, agropecuarias, de turismo rural y de esparcimiento. Ya desde ese entonces se evidencia una marcada discrecionalidad a la hora de planificar los nuevos usos residenciales en la zona, donde sólo se concibe la opción de los clubes de campo, destinados a sectores de altos ingresos.
Cuestionamientos ambientales a la nueva ordenanza
Si bien el título de la Ordenanza 11.819/20 promete abordar un amplio abanico de temas, lo cierto es que sus contenidos se centran en un objetivo principal: los clubes de campo (eufemismo “criollo” para referir a los Country Clubs, modalidad de barrio cerrado orientado a segmentos de muy altos ingresos). En esencia, la ordenanza da vía libre a la construcción de countries en más del 60% de la superficie vacante del Parque Rural de Ministro Rivadavia, cediendo más de 1.400 hectáreas a esta modalidad de urbanización cerrada. Esta superficie se compone de unas 1.230 hectáreas correspondientes a parcelas supuestamente “en recuperación”, que son aquellas afectadas por la extracción de suelo para la producción artesanal de ladrillos, a las que se suman otras 200 hectáreas, correspondiente al 15% de las zonas “productivas” (zonas ganaderas mayormente).
Un informe elaborado el 3 de diciembre de 2020 por la organización ambiental Pilmayqueñ (ONG impulsada por el biólogo, docente e investigador de la UNLP y la UNLZ, Alberto de Magistris) (Pilmayqueñ, 2020), señalaba irregularidades en el proceso de consulta ciudadana, que se llevó adelante en el momento de máximo aislamiento por el primer pico de Covid 19, sin público presente, y fue ejecutado de manera apresurada, sin notificar fehacientemente a muchos de los actores locales. Uno de los principales cuestionamientos que realiza el informe es que la ordenanza determina una superficie de zonas “en recuperación” mucho más elevada que la reportada en informes previos de la misma municipalidad: en 2010 se indicaban solo 150 hectáreas bajo esta categoría, pero la superficie asciende a 1.230 hectáreas según consta en los planos anexos a la ordenanza. Casualmente, estas zonas “en recuperación” son las que pueden asignarse por completo a clubes de campo: “Al analizar los mapas de suelos degradados de Mtro. Rivadavia, se verá cómo -llamativamente- fueron en rápido aumento (¡Qué pasión recuperadora ha surgido!), hasta ocupar, según los planos provistos por la misma ordenanza, hasta el 50 % del área rural; incluso parcelas que hoy aparecen como degradadas, no lo estaban en el mapa del Atlas Ambiental Brown de 2019” (Pilmayqueñ, 2020:5).
Diversas normativas y estudios de organismos públicos y del sector académico remarcan que los suelos “decapitados” por actividades extractivas constituyen pasivos ambientales que requieren ser remediados. Sin embargo, en lugar de recuperar la utilidad social de estos suelos, mediante su preservación como reservorios hídricos, espacios de esparcimiento o su adecuación para residencia de sectores populares (como prevé la Ley provincial 14.449/13 de Acceso Justo al Hábitat en su artículo 30), se fomenta su reconversión a urbanizaciones cerradas. Si bien la ordenanza contempla formar espejos de agua y ciertas medidas de recuperación para estos suelos, su reconversión significa fundamentalmente ganancias extraordinarias para los desarrolladores inmobiliarios, que pueden adquirirlos a un precio muy bajo dado su estado de deterioro, aprovechando las enormes brechas de rentas existentes (Apaolaza y Venturini, 2021). En otras palabras, un pasivo ambiental da lugar a ganancias extraordinarias privadas en lugar de ser recuperado con utilidad social.
Los efectos sobre el precio del suelo
Este cambio de normativa ha tenido otro impacto muy evidente: el aumento desmedido del precio del suelo en el distrito, que ha sido de hasta el 300% en apenas dos años. Dado que el cambio de normativa para la zona rural no sólo habilita el desarrollo de countries, sino que a la vez veta la posibilidad de usos habitacionales populares de cualquier tipo, termina por generar un doble efecto. Por un lado, en las pocas zonas urbanas y de reserva para expansión que quedan por fuera de la zona que legisla la Ordenanza 11.819/20, se desata un fenómeno de escasez relativa, que dispara los precios de las pocas tierras vacantes remanentes. En estos casos, el precio no baja de los 110.000 u$s por hectárea, siendo lo más común montos del orden de los 300.000 u$s/ha, incluso en predios con pasivos ambientales o problemas dominiales. Por otro lado, en las zonas rurales de Ministro Rivadavia legisladas por la ordenanza, los precios del suelo se dispararon por la expectativa futura de desarrollo de barrios cerrados y clubes de campo. En este caso, los montos se elevan a valores mínimos del orden de los 50.000 u$s/ha, con picos de más 100.000 u$s/ha, que contrastan con los modestos valores de 2.000 a 20.000 U$S/ha previamente reportados por el prestigioso arquitecto Alfredo Garay y la Fundación Metropolitana, en una consultoría de diagnóstico contratada por el municipio que sería luego citada como argumento de autoridad por la propia ordenanza (Fundación Metropolitana, 2010).
En paralelo, esta escasez de nuevo suelo urbano combinada con la alta demanda habitacional existente, funciona también como caldo de cultivo de otro fenómeno urbano problemático: la proliferación de loteos clandestinos. Se trata de subdividisiones de tierra llevadas a cabo por desarrolladores privados, que obtienen ganancias extraordinarias de hasta el 500%, al transformar tierra rural en suelo urbano, sin respetar las normativas pertinentes, dotación mínima de servicios ni permisos de factibilidad de ningún tipo. Estas subdivisiones informales son por lo general comercializadas a familias de medios y bajos ingresos, que no encuentran otra alternativa dentro del mercado formal o de la política estatal, y son emprendimientos ilegales que requieren, como mínimo, de la mirada permisiva de la autoridad municipal. Se registran en la actualidad unas 160 hectáreas de loteos clandestinos activos dentro de la zona legislada por la Ordenanza 11.819/20.
Sorprende que, a pesar de las sabidas consecuencias de este tipo de normas sobre los precios del suelo, y a pesar de haber contado con asesoramiento de equipos profesionales de arquitectura y urbanismo expertos en la materia, no se hayan previsto mecanismos mitigatorios o compensatorios para salvaguardar las posibilidades de acceso al suelo por parte de los sectores de menos ingresos, que históricamente representan la principal demanda habitacional en el distrito.
El caso del Barrio Comunitario Norita Cortiñas
Dentro de este contexto, un caso particular viene a forzar la reflexión: el proyecto del Barrio Comunitario Norita Cortiñas. Se trata de una iniciativa llevada adelante por vecinos auto organizados y organizaciones de base, con asesoramiento de profesionales de cátedras de Arquitectura, Geografía y Trabajo Social de la universidad de Buenos Aires y de la Universidad de La Plata. Tal cual se informa en el Facebook del barrio, el proyecto no persigue una finalidad de lucro ni de proselitismo partidario, y cuenta con el apoyo de diversos organismos de derechos humanos, incluyendo el apadrinamento del premio nobel de la paz Adolfo Pérez Esquivel y de Norita Cortiñas, emblema de las madres de plaza de mayo, quienes se han manifestado a favor de la iniciativa.
El proyecto urbano en cuestión contempla la adquisición de una parcela de unas 10 hectáreas para la construcción de 190 lotes con servicios e infraestructuras para familias de barrios populares que no tienen una vivienda propia, dentro de los lineamientos previstos por un programa oficial de la Secretaría de Integración Socio Urbana de Nación (Programa de Acción para el Repoblamiento Comunitario de la Argentina, más conocido como ARCA). A pesar de ser aprobado y financiado oficialmente, así como de encontrarse en una etapa avanzada de diseño urbanístico, el proyecto fue vetado por Mariano Cascallares, principal figura política del oficialismo local. La argumentación oficial se basa, justamente, en la necesidad de dar cumplimiento a la Ordenanza 11.819, para proteger la ruralidad de Ministro Rivadavia, algo que no se condice con la actitud condescendiente hacia countries y loteos clandestinos. A partir de esta situación, los vecinos y organizaciones encolumnados detrás del proyecto del barrio han comenzado un plan de lucha, para intentar revertir la negativa municipal y poder concretar lo que sería la primera experiencia de gestión popular del suelo dentro del distrito.
Colectivo GPS – Universidad de Buenos Aires
Referencias bibliográficas
APAOLAZA, R., VENTURINI, JP. 2021. «Cambios de usos del suelo en la periferia del Área Metropolitana de Buenos Aires. Aportes para una teoría del rent gap periurbano». En: Geograficando, 17(1). Link: https://geograficando.fahce.unlp.edu.ar/article/view/GEOe087
FUNDACIÓN METROPOLITANA. 2010. Diagnóstico Urbano de Almirante Brown. Buenos Aires: Convenio Municipio de Almirante Brown – FADU/UBA – Fundación Metropolitana. Link: https://www.mininterior.gov.ar/planificacion/pdf/planes-loc/BUENOSAIRES/Diagnostico-Urbano-de-Almirante-Brown.pdf
HCDPBA. 2013. Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat. La Plata: Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires. Link: https://normas.gba.gob.ar/ar-b/ley/2013/14449/11302
HCDAB. 2020. Ordenanza 11.819/20 Zona de Producción, Preservación, Recuperación y Clubes de Campo en el área correspondiente al Parque Rural de Ministro Rivadavia. Adrogué: Honorable Concejo Deliberante de Alte Brown. Link: https://normas.gba.gob.ar/ar-b/resolucion/2021/560/269322
INDEC. 2016. Cuadros estadísticos años 2010-2025. Proyecciones de población estimada al 1 de julio de cada año calendario por sexo, según departamento. Buenos Aires: Dirección de Estadísticas Poblacionales y la Dirección Nacional de Estadísticas Sociales y de Población del INDEC.
INDEC. 2010. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010. Buenos Aires: INDEC.
MGPBA. 2021. Resolución 560/2021, de Convalidación de Ordenanza N° 11819/20, sus Anexos I y II. La Plata: Ministerio de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Link: https://normas.gba.gob.ar/documentos/0zlZyYHX.pdf
RENABAP. 2022. Listado de Barrios Populares Año 2018. Buenos Aires: Ministerio de Desarrollo Social – Secretaría de Integración Socio Urbana. Link: https://argentina.gob.ar/desarrollosocial/renabap/tabla
PILMAYQUEÑ. 2020. Almirante Brown: Reciente Ordenanza 11.819/2020. Una norma que puede llevarnos para atrás en ambiente y cultura, y para adelante en el colapso urbanístico y especulación inmobiliaria. Lomas de Zamora: https://www.facebook.com/oapilmayquen